PENDAHULUAN
Pemerintahan yang bersih dan baik (clean and good government) adalah idaman. Istilah yang semakin populer dalam dua dekade ini, semakin menjadi tuntutan, dalam kondisi ketika korupsi, kolusi, nepotisme, dan penyalahgunaan wewenang (abuse of power) lainnya begitu menggejala di berbagai belahan dunia. Kekecewaan terhadap performance pemerintahan di berbagai negara, baik di negara dunia ketiga maupun di negara maju, telah mendorong berkembangnya tuntutan akan kehadiran pemerintahan yang baik dan bersih.
Pemerintahan yang bersih umumnya berlangsung di negara yang masyarakatnya menghormati hukum. Pemerintahan yang seperti ini juga disebut sebagai pemerintahan yang baik (good governance). Pemerintahan yang baik itu hanya bisa dibangun melalui pemerintahan yang bersih (clean government) dengan aparatur birokrasinya yang terbebas dari KKN. Dalam rangka mewujudkan clean government, pemerintah harus memiliki moral dan proaktif mewujudkan partisipasi, serta check and balances. Tidak mungkin mengharapkan pemerintah sebagai suatu komponen dari proses politik memenuhi prinsip clean government dalam ketiadaan partisipasi.
Bisakah pemerintahan yang bersih dan baik dibangun saat ini, ketika sistem hukum, moral aparat, kemiskinan akibat kesalahan sistem dan kebangkrutan birokrasi di semua lini dan tingkatan, dibangun ? Tulisan ringkas ini, mencoba memotret kondisi birokrasi, Indonesia khususnya, serta menggagas solusi membangun birokrasi, sebagai upaya mewujudkan clean and good governance. Mudah-mudahan tulisan sederhana ini bisa memancing diskusi yang lebih intens, guna mencari solusi total atas kebangkrutan birokrasi yang sedemikian parah saat ini.
REALITAS BIROKRASI DALAM PEMERINTAHAN DEWASA INI
Birokrasi yang Buruk
Pemerintahan yang baik dan bersih diukur dari performance birokrasinya. Pengalaman dan kinerja birokrasi di berbagai negara telah melahirkan dua pandangan yang saling bertentangan terhadap birokrasi. Pandangan pertama melihat birokrasi sebagai kebutuhan, yang akan mengefisienkan dan mengefektifkan pekerjaan pemerintahan. Pandangan kedua, melihat birokrasi sebagai “musuh” bersama, yang kerjanya hanya mempersulit hidup rakyat, sarangnya korupsi, tidak melayani, cenderung kaku dan formalistis, penuh dengan arogansi (yang bersembunyi di balik hukum), dan sebagainya.
Padahal, secara konseptual, birokrasi, sebagai sebuah organisasi pelaksana pemerintahan, adalah sebuah badan yang netral. Faktor di luar birokrasilah yang akan menentukan wajah birokrasi menjadi baik ataupun jahat, yaitu manusia yang menjalankan birokrasi dan sistem yang dipakai, tempat birokrasi itu hidup dan bekerja. Artinya, bila sistem (politik, pemerintahan, dan sosial budaya) yang dipakai oleh suatu negara adalah baik dan para pejabat birokrasi juga orang-orang yang baik, maka birokrasi menjadi sebuah badan yang baik, lagi efektif. Sebaliknya, bila birokrasi itu hidup di dalam sebuah sistem yang jelek, hukumnya lemah, serta ditunggangi oleh para pejabat yang tidak jujur, maka birokrasi akan menjadi buruk dan menakutkan bagi rakyatnya.
Indikator buruknya kerja birokrasi pada umumnya berfokus pada terjadinya korupsi di dalam birokrasi tersebut. Indonesia dari waktu ke waktu terkenal dengan tingkat korupsi yang tinggi. Pada tahun 1998, siaran pers Tranparansi Internasional, sebuah organisasi internasional antikorupsi yang bermarkas di Berlin, melaporkan, Indonesia merupakan negara korup keenam terbesar di dunia setelah lima negara gurem, yakni Kamerun, Paraguay, Honduras, Tanzania, dan Nigeria. (Kompas, 24/09/1998). Tiga tahun kemudian, 2001, Transparansi Internasional telah memasukkan Indonesia sebagai bangsa yang terkorup keempat di muka bumi. Sebuah identifikasi yang membuat bangsa kita tidak lagi punya hak untuk berjalan tanpa harus menunduk malu (Hamid Awaludin, Korupsi Semakin Ganas, Kompas, 16/08/2001). Juga, di tahun 2002, hasil survei Political and Economic Risk Consultancy (PERC) yang bermarkas di Hongkong, menempatkan Indonesia sebagai negara terkorup di Asia, dikuntit India dan Vietnam (Teten Masduki, Korupsi dan Reformasi “Good Governance”, Kompas, 15/04/2002).
Survei Nasional Korupsi yang dilakukan oleh Partnership for Governance Reform melaporkan bahwa hampir setengahnya (48%) dari pejabat pemerintah diperkirakan menerima pembayaran tidak resmi (Media Indonesia, 19/11/2001). Artinya, setengah dari pejabat birokrasi melakukan praktik korupsi (uang). Belum lagi terhitung korupsi dalam bentuk penggunaan waktu kerja yang tidak semestinya, pemanfaatan fasilitas negara untuk kepentingan selain itu. Maka, hanya tinggal segelintir kecil saja aparat birokrasi yang mempertahankan kesucian dirinya, di lingkungan yang demikian kotor. Dengan begitu, ketetapan MPR Nomor XI/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas KKN, hanya manis di mulut tanpa political will yang memadai.
Praktik korupsi di Indonesia, sebenarnya bukan saja terjadi pada dua-tiga dekade terakhir. Di era pemerintahan Soekarno, misalnya, Bung Hatta sudah mulai berteriak bahwa korupsi adalah budaya bangsa. Malah, pada tahun 1950-an, pemerintah sudah membentuk tim khusus untuk menangani masalah korupsi. Pada era Soekarno itulah kita kenal bahwa salah satu departemen yang kotor, justru Departemen Agama dengan skandal kain kafan. Saat itu, kain untuk membungkus mayat (kain kaci), masih harus diimpor. Peran departemen ini sangat dominan untuk urusan tersebut (Hamid Awaludin, Korupsi Semakin Ganas, Kompas, 16/08/2001).
Dewasa ini, spektrum korupsi di Indonesia sudah merasuk di hampir semua sisi kehidupan kenegaraan dan kemasyarakatan. Mulai dari pembuatan KTP, IMB, tender proyek-proyek BUMN, penjualan aset negara oleh BPPN, penggerogotan dana Bulog, bahkan sampai tukang parkir dan penjual tiket kereta api pun sudah terbiasa melakukan tindak korupsi. Korupsi yang demikian subur ini, kemudian dijadikan argumentasi, bahwa korupsi adalah budaya kita. Karena merupakan budaya, maka sulit untuk diubah, demikianlah kesimpulan sementara orang. Oleh karena itu, gerakan anti korupsi dipandang usaha yang sia-sia. Urusan korupsi, hanya dapat kita serahkan pada “kebaikan hati” rakyat saja. Sebuah kesimpulan yang dangkal dan tergesa-gesa.
Kebangkrutan birokrasi, sebagai akibat korupsi terjadi di mana-mana, baik di negara maju maupun negara terbelakang. David Osborne dan Ted Gaebler (Mewirausahakan Birokrasi, Pustaka Binaman Pressindo, 1995) mensinyalir, bagaimana birokrasi di Amerika, yang 100 tahun lalu dipandang positif, kini semakin dirasakan lamban, tidak lincah, tidak bisa menyesuaikan dengan perubahan kebutuhan masyarakat. Birokrasi kota-kota di Amerika menjadi demikian gemuk dan korup, sehingga tidak bisa diharapkan lagi. Di Nigeria, korupsi dan penyalahgunaan kekuasaan juga tumbuh subur. Presiden Nigeria Shehu Shagari di tahun 1982 menyatakan, “Hal yang paling merisaukan saya lebih dari apa pun juga adalah soal kemerosotan akhlak di negeri kami. Ada masalah suap, korupsi, kurangnya ketaatan akan tugas, ketidakjujuran, dan segala cacat semacam itu” (Robert Klitgaard, Membasmi Korupsi, Yayasan Obor Indonesia, 1998). Kekhawatiran serupa juga diungkapkan oleh Presiden Meksiko Jose Lopez Portillo, diakhir masa jabatannya, “Rakyat Meksiko secara tidak halal telah mengeruk lebih banyak uang keluar dari Meksiko selama dua tahun terakhir ini daripada yang pernah dijarah kaum imperialis selama seluruh sejarah negeri kita” (Robert Klitgaard, Membasmi Korupsi, Yayasan Obor Indonesia, 1998).
Buruknya kinerja birokrasi bukan saja menggerogoti uang negara. Birokrasi yang buruk juga akan menyebabkan pelayanan yang jelek, sehingga menimbulkan high cost economy di semua lini kehidupan. Harga BBM yang terus menerus naik, bukan saja disebabkan oleh harga minyak di pasaran dunia, tapi juga disebabkan oleh tidak efisiennya kerja Pertamina. Drs. Gandhi, (Tenaga Ahli BPK) dalam sebuah diskusi yang diselenggarakan oleh CIDES bekerja sama dengan HU Republika pada tanggal 26 Maret 1998 memberi catatan beberapa contoh korupsi yang ditemui dalam pemeriksaan BPK.
1. Korupsi yang Dilakukan oleh Pemegang Kebijakan; misalnya:
a. menentukan dibangunnya suatu proyek yang sebenarnya tidak perlu atau mungkin perlu, tapi ditempat lain. Akibatnya, proyek yang dibangun mubazir atau penggunaannya tidak optimal;
b. menentukan kepada siapa proyek harus jatuh. Akibatnya, harga proyek menjadi lebih tinggi dengan kualitas yang rendah;
c. menentukan jenis investasi, misalnya memutuskan agar suatu BUMN membeli saham perusahaan tertentu. Perusahaan yang dibeli sahamnya itu sebenarnya sudah hampir bangkrut atau sudah tidak layak usaha karena tidak ekonomis. Perusahaan yang hampir bangkrut ini adalah milik pejabat sendiri, saudaranya, atau kawannya. Akibatnya, uang negara menjadi hilang karena perusahaan tidak pernah untung, bahkan benar-benar ambruk;
d. mengharuskan BUMN bekerja sama dengan perusahaan swasta tertentu tanpa memperhatikan faktor ekonomis. Korupsi jenis ini mudah dideteksi, tetapi karena pemegang kebijakan biasanya berkedudukan tinggi, tidak pernah ada tindakan. Akibatnya, BUMN terus menerus memikul kerugian dari kerja sama tersebut.
2. Korupsi pada Pengelolaan Uang Negara;
a. Uang yang belum/sementara tidak dipakai sering diinvestasikan dalam bentuk deposito. Di samping bunga yang resmi (yang tercantum dalam sertifikat deposito atau surat perjanjian lainnya), bank biasanya memberikan premi (bunga ekstra). Bunga ekstra ini sebenarnya merupakan jasa uang negara yang didepositokan itu, sehingga seharusnya menambah penerimaan investasi dalam bentuk deposito tadi. Akan tetapi, sering dalam kenyataannya, bunga ekstra ini tidak tampak dalam pembukuan instansi yang mendepositokannya. Bunga ekstra ini bisa lebih besar apabila uang negara itu disimpan dalam bentuk giro. Ke mana perginya bunga ekstra ini dapat diperkirakan.
b. BUMN pengelola uang pensiunan atau asuransi harus menginvestasikan uangnya agar dapat membayar pensiun dan kewajiban asuransinya pada yang berhak. Di samping investasi dalam bentuk deposito, bisa juga diinvestasikan dalam perusahaan-perusahaan swasta. Sering terjadi investasi dilakukan pada perusahaan milik pribadi atau grup dari pejabat BUMN yang bersangkutan. Biasanya investasi pada perusahaan tersebut hanya memberikan hasil yang sangat kecil atau bahkan sama sekali tidak memberikan keuntungan.
3. Korupsi pada Pengadaan;
a. membeli barang yang sebenarnya tidak perlu. Pembelian hanya dilakukan untuk menghabiskan anggaran, untuk memperoleh komisi, untuk menghabiskan barang persediaan perusahaan pribadi atau grupnya yang kadang-kadang telah out of date;
b. membeli dengan harga lebih tinggi dengan jalan mengatur tender, yaitu yang mengikuti tender hanyalah perusahaan-perusahaan grupnya atau yang bisa diatur olehnya. Dengan demikian, yang menang adalah perusahaan pribadi, grupnya, atau perusahaan yang memberikan komisi yang lebih besar dan perusahaan yang sesuai dengan petunjuk pejabat pemegang kebijakan tersebut atau perusahaan yang dititipkan oleh orang-orang yang dekat dengan kekuasaan;
c. membeli barang dengan kualitas dan harga tertentu, tetapi barang yang diterima kualitasnya lebih rendah. Sebagian atau seluruh selisih harga diterima oleh pejabat yang bersangkutan;
d. barang dan jasa yang dibeli tidak diterima seluruhnya. Sebagian atau seluruh harga barang dan jasa yang tidak diserahkan, diterima oleh pejabat.
4. Korupsi pada Penjualan Barang dan Jasa;
a. Barang/jasa dijual dengan harga lebih rendah dari harga yang wajar. Pejabat mendapat komisi atau sebenarnya pejabat sendiri yang membelinya dengan nama orang lain.
b. Transaksi penjualan yang “ngetrend” akhir-akhir ini adalah “ruislag”, yaitu suatu aset negara yang diserahkan kepada pihak ketiga, sedangkan negara menerima aset lain dari pihak ketiga tersebut. Kerugian negara dapat berupa: aset negara dinilai terlalu rendah (murah), aset yang diterima negara dinilai terlalu tinggi, atau kombinasi keduanya.
c. Aset diserahkan kepada pihak ketiga lebih banyak dari yang diperjanjikan. Pejabat mendapat keuntungan dari transaksi ini.
5. Korupsi pada Pengeluaran;
a. Bentuk pengeluaran uang harus dilandasi dengan berita acara prestasi, yaitu suatu keterangan barang/jasa telah diterima dalam kualitas dan kuantitas yang diperjanjikan. Sering terjadi sebenarnya barang/jasa tidak pernah diterima, tetapi dalam berita acara disebutkan bahwa barang/jasa telah diterima lengkap (berita acara fiktif), sehingga dilakukan pembayaran. Seluruh atau sebagian uang pembayaran diterima oleh pejabat. Berita acara fiktif ini banyak dilakukan dalam penyerahan jasa.
b. Pada biaya perjalanan dinas sering juga terjadi yang berjalan hanyalah Surat Perintah Perjalanan Dinas, yaitu untuk ditandatangani oleh pejabat di tempat tujuan. Pejabatnya sendiri tidak berjalan, ia hanya menerima uang biaya perjalanan dinas. Korupsi ini memang kecil-kecilan, tetapi karena banyak orang yang melakukan secara agregat jumlahnya besar.
6. Korupsi pada Penerimaan.
a. Pembayar pajak sering membayar pajaknya lebih kecil dari yang seharusnya. Dari pemeriksaan petugas pajak dapat diketahui besarnya kekurangan pajak yang kekurangan pajak yang harus dibayar oleh wajib pajak. Petugas pajak tidak melaporkan adanya kekurangan pajak tersebut kepada atasannya, tetapi merundingkan dengan wajib pajak. Petugas pajak akan menetapkan jumlah setoran tambahan yang lebih kecil dari yang seharusnya, apabila sebagian dari selisihnya dibayarkan kepadanya.
b. Petugas bea dan cukai kadang-kadang mengetahui bahwa suatu Pemberitahuan Barang Masuk tidak sesuai dengan kenyataannya, tetapi ia tidak mengadakan koreksi seperti yang seharusnya, tetapi ia menerima sogokan sejumlah uang dari pemilik barang untuk meloloskan barang tersebut. Tidak jarang terjadi, seorang petugas bea dan cukai memperlambat pemeriksaan barang dengan jalan mengada-ada masalah. Walaupun pemilik barang telah melaporkan apa adanya, ia terpaksa memberikan sogokan kepada petugas agar barangnya dapat segera keluar dari pelabuhan.
c. Petugas penerima pendapatan bukan pajak tidak membukukan dan menyetorkan seluruh penerimaan negara. Sebagian masuk ke kantong sendiri. (Drs. Gandhi, Membentuk Aparatur Pemerintahan Yang Bersih dan Berwibawa, Makalah Seri Dialog Pembangunan CIDES-Republika, 26 Maret 1998)
Faktor Penyebab Kerusakan Birokrasi
Apakah yang menyebabkan rusaknya birokrasi? Bila korupsi merupakan penyakit utama birokrasi, maka dapat ditelusuri sebab-sebabnya. Bagi mereka yang berpandangan bahwa korupsi adalah sebuah budaya, dan budaya adalah sesuatu yang sulit diubah, maka sikap yang dilahirkan adalah menerima korupsi sebagai sebuah keharusan. Pandangan seperti ini sangat dipengaruhi oleh paham paternalistis, ketika pemberian hadiah dan upeti dari rakyat kepada pemimpin (pemerintah) adalah sesuatu yang baik. Oleh karena itu, bagi mereka praktik korupsi tidak dipandang sebagai hal negatif yang harus dimusnahkan. Korupsi dengan berbagai istilah dan spesifikasinya adalah bentuk penghormatan, rasa terima kasih, minta perlindungan, dan kasih sayang kepada penguasa atau pejabat negara. Pada masyarakat yang seperti ini, korupsi, dengan istilah lain “hadiah” atau “buah tangan”, adalah sebuah instrumen yang menjaga keseimbangan dan keberlangsungan sistem. Masalahnya, apakah budaya itu merupakan sesuatu yang hadir secara tiba-tiba dan harus diterima begitu saja, atau justru merupakan buah dari dipakainya sebuah sistem? Melihat kenyataan, banyaknya negara yang berubah semakin tidak korup, maka dapat dikatakan bahwa budaya itu bukanlah sesuatu yang tidak bisa diubah. Dengan demikian, pada dasarnya sistemlah yang akan membentuk budaya.
Tentu permasalahannya tidak sesederhana itu. Faktor penyebab suburnya korupsi bukan faktor tunggal, dia merupakan multifaktor yang kompleks dan saling bertautan. Syed Hussein Alatas (Sosiologi Korupsi, LP3ES, 1986) mencoba mendiskripsikan faktor-faktor yang menyebabkan suburnya korupsi sebagai berikut.
1. Ketiadaan atau kelemahan kepemimpinan dalam posisi-posisi kunci yang mampu memerikan ilham dan mempengaruhi tingkah laku yang menjinakkan korupsi.
2. Kelemahan pengajaran-pengajaran agama dan etika.
3. Kolonialisme. Suatu pemerintahan asing tidaklah menggugah kesetiaan dan kepatuhan yang diperlukan untuk membendung korupsi.
4. Kurangnya pendidikan.
5. Kemiskinan.
6. Tiadanya tindak hukuman yang keras.
7. Kelangkaan lingkungan yang subur untuk perilaku antikorupsi.
Paling tidak ada dua faktor utama penyebab korupsi,yaitu:
1. Faktor Individu
Orientasi dan pemahaman manusia tentang kebahagiaan mengalami pergeseran paradigma yang kemudian menentukan perubahan sikap. Pergeseran ini bukanlah sesuatu yang alamiah, tetapi merupakan sebuah perubahan yang terjadi akibat dari perubahan ideologi yang dianut bangsa tersebut. Dalam masyarakat yang menjunjung tinggi materialisme, maka kebahagiaan diukur dari berapa banyak materi (uang) yang dapat dikumpulkan dan dimiliki. Dalam masyarakat seperti ini, segala sesuatu diukur dengan uang. Maka kebahagiaan, kehormatan, status sosial, intelektualitas, kesejahteraan, dan segala nilai kebaikan, diukur dengan materi (uang). Karena itu, segala cara dihalalkan untuk mendapatkan uang sebanyak-banyaknya, tidak terlalu penting, apakah uang itu diperoleh dengan cara yang halal atau haram.
Meluasnya paham materialisme ini, juga mempengaruhi karakter individu masyarakat, bukan saja pejabat pemerintah. Mereka tidak lagi mempunyai rasa malu, rasa bersalah sekaligus pengendalian diri, menghadapi fenomena korupsi. Bahkan, pada tingkatan tertentu, korupsi dipandang cara yang sah untuk “bagi-bagi” rezeki, menjaga stabilitas masyarakat, serta alat untuk mengendalikan dukungan dan kesetiaan (politik).
Pola rekrutmen pejabat negara (PNS) akan menentukan kualitas aparat birokrasi. Kondisi, tempat birokrasi diserahi tugas untuk menyediakan lapangan kerja, sebagai salah satu bentuk memperluas dukungan politik bagi penguasa, maka rekrutmen PNS tidak dijalankan dengan mengedepankan kapabilitas profesional. Tindakan KKN juga memperburuk kualitas aparat birokrasi. Dengan demikian, yang paling mungkin menjadi PNS adalah anak pejabat, kerabatnya pimpinan pemerintahan, atau orang-orang yang mempunyai cukup banyak uang untuk memuluskan jalannya menjadi PNS. Kualitas SDM yang jelek, kemudian menyebabkan birokrasi tidak mampu menjalankan fungsinya. Lihatlah, betapa banyak petugas penyuluh lapangan (pertanian, perikanan, dan kehutanan) yang tidak mempunyai kemampuan dasar penyuluh, misalnya berpidato di depan massa (komunikasi massa). Karena itu, tanpa kemampuan dasar tersebut, maka tugas utama mereka, memberi penyuluhan kepada masyarakat, tidak bisa dijalankan.
Tentu saja sumbangan faktor individu dalam kerusakan birokrasi, tidaklah berdiri sendiri. Karena pada saat kita menfokuskan perhatian pada aspek individu, pada dasarnya kita sedang berbicara “buah” dari sebuah sistem. Sebuah sistem secara sistematis merancang pembangunan karakter pribadi individual masyarakatnya. Dalam masyarakat kapitalis, yang menjunjung tinggi individualisme, memang “seolah-olah”, karakter pribadi dari warganya, seperti tidak dibangun secara formal. Namun, pola pendidikan, tata nilai (sosial, kemasyarakatan, keluarga), sistem ekonomi, serta sistem sosial yang dipakai secara sistematis akan membentuk individu-individu yang mengagungkan kebebasan individu sebagai puncak kebahagiaan. Maka dari itu, lahirlah sebuah masyarakat yang individualistis sekaligus materialistis. Dalam masyarakat yang materialistis ini sekarang kita hidup, sehingga sangat wajar bila kemudian kita menghadapi kenyataan, tingginya tingkat korupsi.
2. Faktor Sistem
Sistem yang dimaksud meliputi segenap sistem kenegaraan, pemerintahan, hukum, birokrasi, dan sosial. Secara internal, birokrasi membentuk sistemnya sendiri. Namun, kinerja birokrasi tidak ditentukan oleh faktor tunggal, dia sangat dipengaruhi oleh sistem-sistem lain yang dipakai di negara bersangkutan. Mohtar Mas’oed (Politik, Birokrasi dan Pembangunan, Pustaka Pelajar, 1997) mengatakan. Pertama, birokrasi tidak pernah beroperasi dalam “ruang-hampa politik” dan bukan aktor netral dalam politik. Kedua, negara-negara dunia ketiga lebih sering dipengaruhi oleh sistem internasional, daripada sebaliknya. Artinya, birokrasi, dalam hidupnya dipengaruhi dan mempengaruhi sistem-sistem lain yang ada di lingkungannya, bahkan termasuk lingkungan internasional.
Besar kecilnya birokrasi dan wewenangnya, ditentukan oleh fungsi pemerintahan yang didefinisikan oleh sistem politik dan pemerintahan yang dipakai negara tersebut. Sebuah negara, yang menempatkan fungsi pembangunan sebagai salah satu tugas utama pemerintah (agent of development), seperti Indonesia, akan membentuk sebuah birokrasi yang besar. Birokrasi yang demikian, kemudian juga akan memiliki wewenang yang super-besar dan pengelolaan anggaran yang besar juga. Hampir semua sektor kehidupan akan dirambah oleh birokrasi pembangunan itu. Sejalan dengan wewenang dan anggaran yang besar, maka peluang untuk terjadinya korupsi juga membesar. Birokrasi yang gemuk seperti itu juga tidak akan bisa bergerak cepat dan lincah, walau hanya sekadar mengikuti perubahan tuntutan kebutuhan masyarakatnya. Fenomena maraknya korupsi di birokrasi Indonesia yang super-gemuk itu (4-5 juta PNS) juga dapat kita telusuri dari penggunaan istilah departemen/direktorat/ bagian/unit “basah”, terutama di departemen keuangan, dirjen pajak, bea cukai, bagian keuangan, dinas pendapatan, badan perencanaan, dan lain-lain.
Sistem hukum yang lemah. Sistem hukum yang kita pakai bukan saja tidak bisa menjalankan fungsinya guna mencegah terjadinya korupsi, kolusi, nepotisme, dan penyalahgunaan jabatan lainnya. Namun, juga tidak mampu menjadi pembuat jera bagi penjahat berdasi yang dihukuminya. Ironisnya lagi, begitu banyak kasus korupsi yang tidak bisa dihukumi dengan sistem hukum yang ada. Sistem hukum yang ada juga tidak mampu menyediakan aparat penegak hukum yang andal. Para hakim, jaksa, polisi, dan penasihat hukum lebih tunduk pada tekanan politik dan publik daripada menaati aturan hukum baku yang ditetapkan. Penasihat hukum yang diduga kuat melakukan “penyuapan” terhadap saksi kasus korupsi dan pembunuhan, tidak bisa digugat hanya karena ketidakjelasan hukum. Yang terjadi kemudian perdebatan di antara aparat penegak hukum dalam menafsirkan sebuah ketentuan hukum.
Penegakan hukum yang setengah hati atas kasus-kasus korupsi bukan saja tidak membuat para koruptor takut, tapi juga sekaligus membuat penghormatan terhadap hukum menjadi sangat rendah. Hukum, kalaupun terpaksa tidak bisa dihindari, masih bisa dibeli. Bahkan, kalaupun putusan hakim telah dijatuhkan, masih tersedia instrumen lain (banding, kasasi, atau Peninjauan Kembali [PK]) yang bisa juga dibeli dari hasil korupsi. Kalaupun para koruptor itu tetap saja kalah dan dijebloskan ke “hotel prodeo”, maka masih ada banyak kesempatan untuk melenggang keluar, menikmati kebebasan, dan menghabiskan dana korupsi yang masih tetap dikuasai. Cukup dengan uang ratusan ribu rupiah, sang terpidana bisa menikmati week end bersama keluarga di rumah. Atau, kalau mau keluar selamanya, bayar saja petugas penjara yang berpenghasilan kecil itu, sejuta atau dua juta cukup untuk membuat pintu penjara terbuka lebar.
Sistem Penggajian yang rendah. Sudah menjadi argumentasi yang diterima secara umum, bahwa korupsi terjadi didorong oleh rendahnya gaji yang diberikan negara kepada PNS. Walaupun, dari fakta yang kita saksikan, korupsi itu lebih besar dan intens dilakukan oleh pejabat tinggi, yang notabene menerima gaji dan penghasilan lebih tinggi, tapi tetap saja rendahnya gaji menjadi alasan pembenaran terjadinya korupsi di semua lini pemerintahan.
Rendahnya gaji PNS disebabkan oleh besarnya jumlah PNS yang harus dihidupi oleh negara. Pada masa Orde Baru, termasuk sampai kini, birokrasi dijadikan salah satu pihak yang bertugas menyediakan lapangan kerja. Hal ini menyebabkan besarnya jumlah PNS. Rendahnya gaji PNS juga disebabkan oleh tingkat perkembangan ekonomi negara yang tidak terlalu menggembirakan. Kalaupun Indonesia pernah dijagokan sebagai salah satu Macan Asia dalam pembangunan ekonomi, tapi pertumbuhan ekonomi itu lebih banyak dipacu oleh utang luar negeri yang masuk. Kalaupun terjadi pertumbuhan ekonomi yang signifikan, tetap saja kekayaan itu tidak terdistribusikan secara baik, sehingga yang terjadi kemudian adalah angka kesenjangan ekonomi yang tinggi. Dengan demikian, tingkat kemampuan negara menggaji PNS ditentukan oleh sistem ekonomi yang dipakai. Negara yang menggunakan sistem ekonomi yang sangat produktif dan pola distribusi kekayaan yang baik, niscaya akan mampu mengumpulkan dana yang cukup untuk menggaji PNS-nya secara layak. Begitu pula sistem politik yang tidak membebani birokrasi dengan tugas menampung limpahan tenaga kerja, niscaya akan membentuk birokrasi yang ramping dengan jumlah PNS yang rasional, sehingga dana yang dimiliki negara untuk gaji akan proporsional dengan jumlah PNS.
Sistem Sosial. Bukan menjadi rahasia umum lagi, bahwa kerusakan birokrasi sangat ditentukan oleh perilaku aparat yang korup. Namun, perilaku yang korup itu tidak mungkin akan subur, bila sistem sosial yang dipakai di masyarakat tidak kondusif untuk itu. Dalam masyarakat yang menghormati kejujuran, kebenaran dan keamanahan, korupsi adalah tindakan yang paling dibenci dan dicaci. Perbuatan korupsi akan dihindari sebisa mungkin. Kalaupun terjadi, maka para pejabat akan berusaha menutup-nutupinya. Dalam masyarakat seperti itu, para koruptor tidak akan dihormati, mereka akan dihinakan, tidak digauli, bahkan mungkin juga diasingkan dari masyarakatnya.
Sebaliknya, di masyarakat yang sangat mengagungkan materi, sekaligus tidak terlalu peduli dari mana materi diperoleh, korupsi justru terjadi dengan dukungan dan kerja sama dengan masyarakat. Seorang koruptor yang “baik hati”, yang suka melakukan kegiatan sosial, memberi sumbangan bagi pembangunan rumah ibadah, menyantuni panti jompo, adalah “malaikat” yang dipuja-puja. Bahkan, koruptor yang rajin membantu pesantren, akan lebih dihormati daripada pemimpin pesantrennya sendiri. Dalam masyarakat yang tidak peduli seperti itu, jangan harap terjadi proses kontrol sosial. Apa yang disebut dengan amar makruf nahi munkar pun tinggal di kitab-kitab kuning yang dihapalkan para santri. Sementara itu, sang Kyai lebih asyik masyuk bercengkerama dengan para koruptor yang baik hati, daripada menasihati atau malah memperingatkan sang koruptor.
Dampak Buruk Kerusakan Birokrasi
Birokrasi yang korup mempunyai dampak negatif yang sangat luas, bukan saja merusak birokrasi itu sendiri, tapi juga menjadi sebab dari tidak efisiennya sektor bisnis, high cost economy, merendahkan minat untuk berinvestasi, menjadi sebab dari ketimpangan dan kemiskinan, merusak kualitas pribadi masyarakat, merusak tatanan luhur dalam masyarakat, memperburuk pelayanan kesehatan, pendidikan, serta sekaligus merusak kehormatan pemerintah dan hukum.
Birokrasi yang korup jelas tidak efisien dan tidak bisa bekerja secara efektif. Birokrasi yang seperti ini, lebih banyak mengurus dirinya sendiri, daripada menjalankan fungsinya untuk melayani dan menfasilitasi masyarakat, serta menegakkan hukum ditengah-tengah masyarakat. Anggaran yang besar, lebih banyak digunakan untuk mengurus aparat birokrasi, daripada meningkatkan kinerja birokrasi. Birokrasi yang korup dalam waktu yang panjang akan melahirkan budaya korup di lingkungan birokrasi. Dalam lingkungan yang seperti ini, profesionalisme tinggal slogan. Yang terpenting bukan menjadi aparat yang produktif dan efektif, tapi yang penting adalah bagaimana bisa menyesuaikan diri atau bahkan sekaligus terlibat aktif dalam praktik korupsi yang menggurita itu. Dalam lingkungan yang demikian, tidak ada tempat bagi mereka yang ‘sok suci’, menolak korupsi. Orang-orang jujur menjadi teralienasi di lingkungannya, mereka menjadi orang yang aneh, tidak gaul dan mungkin seperti ‘pesakitan’ yang patut dikasihani.
Salah satu dampak wabah korupsi yang adalah High Cost Economy. Korupsi yang meluas di semua sektor publik, telah menaikkan ongkos produksi. Biaya perizinan yang membengkak mendorong tingginya biaya produksi. Akibatnya, rakyat biasa yang menjadi konsumen akhir suatu produk, yang harus membayar mahal. Tingginya korupsi dari proyek-proyek pemerintah, mengakibatkan jalan, jembatan, pelabuhan, dan fasilitas publik lainnya cepat rusak dan membutuhkan biaya perawatan yang tinggi. Bila dugaan begawan ekonomi Indonesia Soemitro Djojohadikusumo, bahwa korupsi di Indonesia, menggerogoti 30% anggaran, maka dapat dibayangkan kualitas proyek yang dijalankan. Karena itu, wajar saja bila sebagian besar anggaran pembangunan, termasuk pinjaman luar negeri, dialokasikan guna merehabilitasi dan me-maintenance fasilitas publik dan kantor-kantor pemerintahan. Artinya, biaya yang seyogyanya bisa digunakan untuk menambah fasilitas, tapi justru hanya dihabiskan guna merawat fasilitas yang tidak berkualitas. Belum lagi, proyek perawatan itu juga sangat rentan untuk dikorupsi.
Korupsi juga merendahkan minat orang untuk berinvestasi. Para pemilik modal malas berurusan dengan birokrasi yang berbelit-belit dan mahal. Padahal, usaha yang dijalankan belum tentu menguntungkan, tapi mereka telah lebih dulu dipungli. Akibatnya, para investor lebih memilih menginvestasikan dananya di bank dalam bentuk tabungan atau deposito yang tidak berisiko dan tidak harus berhadapan dengan pejabat yang korup. “Kira-kira 35% dari usaha bisnis melaporkan alasan utama untuk tidak berinvestasi adalah karena biaya tinggi berkaitan dengan korupsi” (Media Indonesia, 19/11/2001)
Angka kemiskinan yang begitu tinggi disinyalir turut diperparah oleh praktik birokrasi. Birokrasi yang korup, bukan saja tidak mendorong kondisi yang sehat untuk bisnis dan perputaran ekonomi, tapi juga telah menyedot sebagian besar kapital dan didistribusikan di lingkungannya. Dengan demikian, kemiskinan itu terjadi akibat dikuasainya sebagian besar kapital oleh segelintir orang, yaitu penguasa dan pengusaha yang berkolusi dengan penguasa. Rendahnya investasi, akibat langsung dari maraknya korupsi, menyebabkan sedikitnya lapangan kerja yang tersedia, pengangguran meningkat, dan itu artinya, semakin banyak orang yang miskin.
Korupsi yang demikian meluas dan membudaya juga berakibat pada rusaknya karakter kepribadian aparat dan masyarakat. Nilai-nilai kebaikan berupa penghormatan yang tinggi pada kejujuran, kebenaran, amanah, dan keikhlasan tidak lagi digunakan. Yang dihormati adalah kedudukan, pangkat, dan materi yang banyak. Semakin kaya seseorang, maka semakin dihormati orang tersebut. Kepribadian yang luhur dan baik tidak lagi menjadi anutan. Para pejabat yang korup, dan bisa menyembunyikan perilakunya di mata publik, menjadi anutan. Dalam kondisi parah seperti ini, masyarakat tidak lagi ingin menjadi orang baik (yang miskin), mereka ingin menjadi orang kaya yang serba “wah”, tidak penting apakah dia korup, penipu, dan maling berdasi.
Oleh karena hukum tidak mampu mengendalikan korupsi, bahkan juga terlibat dalam praktik korupsi, maka hukum tidak lagi menjadi institusi yang dihormati. Rendahnya penghormatan terhadap hukum, sekaligus menghilangkan harapan masyarakat untuk mencari keadilan di depan hukum. Hilangnya kepercayaan terhadap hukum, juga telah mendorong perilaku main hakim sendiri. Maraknya perilaku anarkis dalam lima tahun terakhir, menunjukkan betapa hukum tidak mampu menjalankan fungsinya. Maling ayam yang tertangkap tangan oleh massa, biasanya tidak diserahkan kepada polisi, tapi langsung diinterogasi, dipukuli, dan dibakar beramai-ramai oleh masyarakat. Begitu pula pengemudi kendaraan yang mengalami kecelakaan, menabrak seorang anak kecil yang bermain di jalan, juga harus merenggang nyawa, disirami bensin dan dibakar bersama mobilnya.
Korupsi yang merambah sektor pendidikan dan kesehatan tidak kalah hebatnya. SD Inpres yang baru dibangun, ambruk diterjang angin. Anak-anak harus bersekolah ditempat penampungan sementara. Pendidikan yang baik, menjadi sangat mahal. Bisnis pendidikan sudah kehilangan hati nurani dan idealismenya. Kualitas pendidikan menjadi sangat rendah, dan lembaga pendidikan tidak lagi berorientasi pada peningkatan kualitas manusia, tapi lebih menjadi sebuah lembaga bisnis yang rakus. Sektor kesehatan demikian pula. Korupsi tidak saja membuat kualitas fasilitas kesehatan masyarakat buruk, tapi juga merusak perilaku pelayanan aparat birokrasi kesehatan. Rumah sakit milik pemerintah, dikelola seadanya, tidak mempunyai jiwa melayani, tidak ramah dan sekaligus mahal. Rakyat miskin, yang seyogyanya mendapat pelayanan kesehatan gratis, justru harus membayar mahal untuk pelayanan yang buruk itu. Wajar, bila kemudian kualitas kesehatan masyarakat dari hari ke hari makin buruk.
SOLUSI ISLAM DALAM MENGATASI KEBOBROKAN BIROKRASI
Pemerintahan yang bersih dan baik, dengan kata lain, birokrasi yang bersih dan baik, haruslah dibangun secara sistematis dan terus-menerus. Pola pikir yang dikotomis, yang menghadapkan upaya membangun pribadi yang baik dengan upaya membangun sistem yang baik, ibarat memilih telur atau ayam yang harus didahulukan. Pola pikir yang demikian ini tidaklah tepat, karena memang tidak bisa memisahkan antara kedua sisi ini. Individu yang baik tidak mungkin muncul dari sebuah sistem yang buruk, demikian pula sistem yang baik, tidak akan berarti banyak bila dijalankan oleh orang-orang yang korup. Yang harus dilakukan adalah membina masyarakat secara terus-menerus agar menjadi individu yang baik, yang menyadari bahwa pemerintahan yang baik hanya dapat dibangun oleh orang yang baik dan sistem yang baik. Masyarakat juga terus-menerus disadarkan, bahwa hanya sistem terbaiklah, yang bisa memberi harapan bagi mereka, menjamin keadilan, serta melayani dengan keikhlasan dan melindungi rakyatnya. Rakyat juga harus disadarkan, bahwa para pemimpin haruslah orang yang baik, jujur, amanah, cerdas, profesional, serta pembela kebenaran dan keadilan. Masyarakat juga perlu didasarkan bahwa sistem yang baik dan pemimpin yang baik tidak bisa dibiarkan menjalankan pemerintahan sendiri, mereka harus terus dijaga, dinasihati, dan diingatkan dengan cara yang baik.
1. Kesempurnaan Sistem.
Kesempurnaan sistem Islam terlihat dari aturan yang jelas tentang penggajian, larangan suap-menyuap, kewajiban menghitung dan melaporkan kekayaan, kewajiban pemimpin untuk menjadi teladan, serta sistem hukum yang sempurna. Sistem penggajian yang layak adalah keharusan. Para pejabat adalah pengemban amanah yang berkewajiban melaksanakan amanah yang diberikan kepadanya.
Untuk menjamin profesionalitas aparat negara, maka mereka sesudah diberi penghasilan yang cukup, sekaligus dilarang untuk mengambil kekayaan negara yang lain. Guna mencegah terjadinya abuse of power, Khalifah Umar bin Khattab misalnya, melarang para pejabat berdagang. Umar memerintahkan kepada semua pejabat agar berkonsentrasi penuh pada pekerjaannya, dan sekaligus menjamin seluruh kebutuhan hidup aparat negara dan keluarganya.
Sistem Islam juga melarang aparat negara menerima suap dan hadiah/hibah. Suap adalah harta yang diberikan kepada seorang penguasa, hakim, atau aparat pemerintah lainnya dengan maksud untuk memperoleh keputusan mengenai suatu kepentingan yang semestinya wajib diputuskan olehnya tanpa pembayaran dalam bentuk apa pun. Setiap bentuk suap, berapa pun nilainya dan dengan jalan apa pun diberikannya atau menerimanya, haram hukumnya. Allah Swt. berfirman:
﴿وَلاَ تَأْكُلُوْا أَمْوَالَكُمْ بَيْنَكُمْ بِالْبَاطِلِ وَتُدْلُوْا بِهَا إِلَى الْحُكَّامِ لِتَأْكُلُوْا فَرِيقًا مِنْ أَمْوَالِ النَّاسِ بِالْإِثْمِ وَأَنْتُمْ تَعْلَمُوْنَ﴾
“Janganlah ada sebagian kalian makan harta benda sebagian yang lain dengan jalan batil, dan janganlah menggunakannya sebagai umpan (untuk menyuap) para hakim dengan maksud agar kalian dapat makan harta orang lain dengan jalan dosa, padahal kalian mengetahui (hal itu)” (QS al-Baqarah [2]: 188).
Rasulullah saw. juga melarang praktik suap ini.
»لَعَنَ رَسُوْلُ اللهُ صَلَّى اللهُ عَلَيْهِ وَسَلَّمَ الرَّاشِيَ وَالْمُرْتَشِيَ وَالرَّائِشِ بَيْنَهُمَا«
“Rasulullah saw. melaknat penyuap, penerima suap, dan orang yang menyaksikan penyuapan” (HR Ahmad, Thabrani, al-Bazzar, dan al-Hakim).
Adakalanya suap diberikan dengan maksud agar pejabat yang bersangkutan tidak menjalankan kewajiban sebagaimana mestinya. Suap jenis ini pun amat dihindari oleh para sahabat Nabi saw. Rasulullah saw. pernah mengutus Abdullah bin Rawahah ke daerah Khaibar (daerah Yahudi yang baru ditaklukkan kaum muslim) untuk menaksir hasil panen kebun kurma daerah itu. Sesuai dengan perjanjian, hasil panen akan dibagi dua dengan orang-orang Yahudi Khaibar. Tatkala Abdullah bin Rawahah tengah bertugas, datang orang-orang Yahudi kepadanya dengan membawa perhiasan yang mereka kumpulkan dari istri-istri mereka, seraya berkata, “Perhiasan itu untuk anda, tetapi ringankanlah kami dan berikan kepada kami bagian lebih dari separuh”. Abdullah bin Rawahah menjawab, “Hai kaum Yahudi, demi Allah, kalian memang manusia-manusia hamba Allah yang paling kubenci. Apa yang kalian lakukan ini justru mendorong diriku lebih merendahkan kalian. Suap yang kalian tawarkan itu adalah barang haram dan kaum muslim tidak memakannya!” Mendengar jawaban itu mereka serentak menyahut, “Karena itulah langit dan bumi tetap tegak”
Hadiah atau hibah adalah harta yang diberikan kepada penguasa atau aparatnya sebagi pemberian. Perbedaannya dengan suap, bahwa hadiah itu diberikan bukan sebagai imbalan atas suatu kepentingan, karena si pemberi hadiah telah terpenuhi keinginannya, baik secara langsung maupun melalui perantara. Hadiah atau hibah diberikan atas dasar pamrih tertentu, agar pada suatu ketika ia dapat memperoleh kepentingannya dari penerima hadiah/hibah. Hadiah semacam ini diharamkan dalam sistem Islam. Rasulullah saw. bersabda:
«هَدَايَا الْحُكَّامِ سُحْتٌ وَهَدَايَا الْقُضَّاةِ كُفْرٌ»
“Hadiah yang diberikan kepada para penguasa adalah suht (haram) dan suap yang diterima hakim adalah kufur” (HR Imam Ahmad).
Imam Bukhari meriwayatkan bahwa Rasulullah saw. bersabda, “Amma ba’du, aku telah mempekerjakan beberapa orang di antara kalian untuk melaksanakan tugas yang dipercayakan Allah Swt. kepadaku. Kemudian, salah seorang dari mereka itu datang dan berkata, “Ini kuserahkan kepada Anda, sedangkan ini adalah hadiah yang diberikan orang kepadaku.” Jika apa yang dikatakannya itu benar, apakah tidak lebih baik kalau ia duduk saja di rumah ayah atau ibunya sampai hadiah itu datang kepadanya? Demi Allah, siapa pun di antara kalian yang mengambil sesuatu dari zakat itu tanpa haq, maka pada hari Kiamat kelak akan menghadap Allah sambil membawa apa yang diambilnya itu”. Hadis ini menunjukan, bahwa hadiah pada umumnya diberikan orang kepada pejabat tertentu karena jabatannya. Seandainya ia tidak menduduki jabatan itu, tentulah hadiah itu tidak akan datang kepadanya.
Penghitungan kekayaan. Untuk menjaga dari perbuatan curang, Khalifah Umar menghitung kekayaan seseorang di awal jabatannya sebagai pejabat negara, kemudian menghitung ulang di akhir jabatan. Bila terdapat kenaikan yang tidak wajar, Umar memerintahkan agar menyerahkan kelebihan itu kepada Baitul mal, atau membagi dua kekayaan tersebut, separo untuk Baitul Mal dan sisanya diserahkan kepada yang bersangkutan. Muhammad bin Maslamah ditugasi Khalifah Umar membagi dua kekayaan penguasa Bahrain, Abu Hurairah; penguasa Mesir, Amr bin Ash; penguasa Kufah, Saad bin Abi Waqqash. Jadi, Umar telah berhasil mengatasi secara mendasar sebab-sebab yang menimbulkan kerusakan mental para birokrat. Upaya penghitungan kekayaan tidaklah sulit dilakukan bila semua sistem mendukung, apalagi bila masyarakat turut berperan mengawasi perilaku birokrat.
Keteladanan pemimpin adalah langkah selanjutnya yang diharuskan sistem Islam. Dalam sistem Islam, kemunculan seorang pemimpin mengikuti proses seleksi yang sangat ketat dan panjang. Seseorang, tidak mungkin menjadi pemimpin di sebuah provinsi, tanpa melalui proses seleksi alamiah di tingkat bawahnya. Pola dasar yang memunculkan seorang pemimpin mengikuti pola penentuan seorang imam shalat. Seorang imam shalat adalah orang yang paling berilmu, saleh, paling baik bacaan shalatnya, serta paling bijaksana. Seorang imam shalat adalah orang terbaik di lingkungan jamaahnya. Dari sinilah, sumber kepemimpinan itu berasal. Pola ini secara alamiah, sadar atau tidak sadar, akan diikuti dalam penentuan kepemimpinan tingkat atasnya. Seorang khalifah (kepala negara) tentulah bersumber dari imam-imam terbaik yang ada di negara tersebut. Oleh karena setiap pemimpin merupakan orang terbaik di lingkungannya, maka dapat dipastikan mereka adalah orang yang kuat keimanannya, tinggi kapabilitas dan sekaligus akseptabilitasnya. Pemimpin seperti inilah yang akan menjadi teladan, baik bagi para birokrat bawahannya, maupun bagi rakyatnya.
Penegakan hukum merupakan aspek penting lainnya yang harus dijalankan dalam sistem Islam. Hukuman dalam Islam mempunyai fungsi sebagai pencegah. Para koruptor akan mendapat hukuman yang setimpal dengan tindak kejahatannya. Para koruptor kelas kakap, yang dengan tindakannya itu bisa mengganggu perekonomian negara, apalagi bisa memperbesar angka kemiskinan, dapat diancam dengan hukuman mati, di samping hukuman kurungan. Dengan begitu, para koruptor atau calon koruptor akan berpikir berulang kali untuk melakukan aksinya. Apalagi, dalam Islam, seorang koruptor dapat dihukum tasyir, yaitu berupa pewartaan atas diri koruptor. Pada zaman dahulu mereka diarak keliling kota, tapi pada masa kini bisa menggunakan media massa.
2. Kualitas Sumber Daya Manusia.
Sistem Islam menanamkan iman kepada seluruh warga negara, terutama para pejabat negara. Dengan iman, setiap pegawai merasa wajib untuk taat pada aturan Allah Swt. Orang beriman sadar akan konsekuensi dari ketaatan atau pelanggaran yang dilakukannya karena tidak ada satu pun perbuatan manusia yang tidak akan dihisab. Segenap anggota atau bagian tubuh akan bersaksi atas segala perbuatan yang telah dilakukan. Allah Swt. berfirman:
﴿حَتَّى إِذَا مَا جَاءُوْهَا شَهِدَ عَلَيْهِمْ سَمْعُهُمْ وَأَبْصَارُهُمْ وَجُلُوْدُهُمْ بِمَا كَانُوْا يَعْمَلُوْنَ﴾
“Sehingga apabila mereka sampai ke neraka, pedengaran, penglihatan, dan kulit mereka menjadi saksi terhadap mereka tentang apa yang telah mereka kerjakan” (QS Fushshilat [41]: 20).
Manusia memang menyangka bahwa Allah Swt. tidak tahu apa yang mereka lakukan, termasuk tindakan korupsi yang disembunyikan. Hanya orang yang beriman saja yang yakin bahwa perbuatan seperti itu diketahui Allah Swt. dan disaksikan oleh anggota/bagian tubuh kita yang akan melaporkannya kepada-Nya. Inilah pengawasan melekat yang sungguh-sungguh melekat.
﴿وَمَا كُنْتُمْ تَسْتَتِرُوْنَ أَنْ يَشْهَدَ عَلَيْكُمْ سَمْعُكُمْ وَلاَ أَبْصَارُكُمْ وَلاَ جُلُوْدُكُمْ وَلَكِنْ ظَنَنْتُمْ أَنَّ اللهَ لاَ يَعْلَمُ كَثِيْرًا مِمَّا تَعْمَلُوْنَ (22) وَذَلِكُمْ ظَنُّكُمُ الَّذِيْ ظَنَنْتُمْ بِرَبِّكُمْ أَرْدَاكُمْ فَأَصْبَحْتُمْ مِنَ الْخَاسِرِيْنَ﴾
“Kamu sekali-kali tidak dapat bersembunyi dari persaksian pendengaran, penglihatan, dan kulitmu terhadapmu. Bahkan, kamu mengira bahwa Allah tidak mengetahui kebanyakan dari apa yang kamu kerjakan. Adapun yang demikian itu adalah prasangkamu yang telah kamu sangka terhadap Tuhanmu, Dia telah membinasakan kamu, maka jadilah kamu termasuk orang-orang yang merugi” (QS Fushshilat [41]: 22-23)
Dengan iman akan tercipta mekanisme pengendalian diri yang andal. Dengan iman pula para birokrat, juga semua rakyat, akan berusaha keras mencari rezeki secara halal dan memanfaatkannya hanya di jalan yang diridhai Allah Swt. Rasulullah saw. menegaskan, bahwa manusia akan ditanya tentang umurnya untuk apa dimanfaatkan, tentang masa mudanya ke mana dilewatkan, tentang hartanya dari mana diperoleh dan untuk apa, serta tentang ilmunya untuk apa digunakan. Bagi birokrat sejati, lebih baik memakan tanah daripada menikmati rezeki haram.
Motivasi positif ini kemudian akan mendorong mereka untuk secara sungguh-sungguh meningkatkan kualitas, kapasitas, dan profesionalitasnya. Karena hanya dengan kemampuan yang semakin tinggilah, mereka bisa semakin mengoptimalkan pelaksanaan tugas mulianya sebagai aparat pemerintah. Mereka menyadari bahwa tugas utama mereka adalah melayani rakyat. Wajib atas mereka melaksanakan amanah itu dengan jujur, adil, ikhlas, dan taat kepada aturan negara, yang tidak lain adalah syariat Islam.
3. Sistem Kontrol yang Kuat.
Kontrol merupakan satu instrumen penting yang harus ada dalam membangun pemerintahan yang bersih dan baik. Kontrol bukan saja dilakukan secara internal, oleh pemimpin kepada bawahannya, melainkan juga oleh rakyat kepada aparat negaranya. Kesadaran dan pemahaman akan pentingnya kontrol ini, haruslah dimiliki oleh segenap pemimpin pemerintahan, para aparat di bawahnya, dan oleh segenap rakyat. Semua orang harus menyadari bahwa keinginan untuk membangun pemerintahan yang baik hanya dapat dicapai dengan bersama-sama melakukan fungsi kontrolnya. Dalam sejarah kepemimpinan pemerintahan Islam, tercatat, bagaimana Khalifah Umar bin Kattab telah mengambil inisiatif dan sekaligus mendorong rakyatnya untuk melakukan kewajibannya mengontrol pemerintah. Khalifah Umar di awal kepemimpinannya berkata, “Apabila kalian melihatku menyimpang dari jalan Islam, maka luruskanlah aku walaupun dengan pedang”. Lalu, seorang laki-laki menyambut dengan lantang, “Kalau begitu, demi Allah, aku akan meluruskanmu dengan pedang ini.” Melihat itu Umar bergembira, bukan menangkap atau menuduhnya menghina kepala negara.
Pengawasan oleh masyarakat akan tumbuh apabila masyarakat hidup dalam sebuah sistem yang menempatkan aktivitas pengawasan (baik kepada penguasa maupun sesama warga) adalah sebuah aktivitas wajib lagi mulia. Melakukan pengawasan dan koreksi terhadap penguasa hukumnya adalah wajib. Ketaatan kepada penguasa tidak berarti harus mendiamkan mereka. “Allah Swt. telah mewajibkan kepada kaum muslim untuk melakukan koreksi kepada penguasa mereka. Perintah kepada mereka agar mengubah para penguasa tersebut bersifat tegas; apabila mereka merampas hak-hak rakyat, mengabaikan kewajiban-kewajiban rakyat, melalaikan salah satu urusan rakyat, menyimpang dari hukum-hukum Islam, atau memerintah dengan selain hukum yang diturunkan oleh Allah Swt”. (Taqiyyuddin An-Nabhani; Sistem Pemerintahan Islam, Al-Izzah, 1996)
Allah Swt. berfirman:
﴿وَلْتَكُنْ مِنْكُمْ أُمَّةٌ يَدْعُوْنَ إِلَى الْخَيْرِ وَيَأْمُرُوْنَ بِالْمَعْرُوْفِ وَيَنْهَوْنَ عَنِ الْمُنْكَرِ وَأُولَئِكَ هُمُ الْمُفْلِحُوْنَ﴾
“Hendaknya ada di antara kalian, sekelompok umat yang mengajak kepada kebaikan serta menyeru pada kemakrufan dan mencegah dari kemunkaran” (QS Ali Imran [3]: 104).
Dari Abi Sa’id al-Khudri yang menyatakan, Rasulullah saw. bersabda:
»مَنْ رَأَى مِنْكُمْ مُنْكَراً فَلْيُغَيِّرْهُ بِيَدِهِ فَإِنْ لَمْ يَسْتَطِعْ فَبِلِساَنِهِ، فَإِنْ لَمْ يَسْتَطِعْ فَبِقَلْبِهِ وَذَلِكَ اَضْعَفُ اْلإِيْماَنِ«
“Siapa saja di antara kalian yang melihat kemunkaran, maka hendaknya dia mengubahnya dengan tangannya. Apabila tidak mampu, maka dengan lisannya. Apabila tidak mampu, maka dengan hatinya. Itulah selemah-lemahnya iman” (HR Muslim).
Dari Ummu ‘Atiyah dari Abi Sa’id yang menyatakan, Rasululah saw. bersabda:
»أَفْضَلُ الْجِهَادِ كَلِمَةُ حَقٍّ اِلَى حَاكِمٍ ظاَلِمٍ«
“Sebaik-baik jihad adalah (menyatakan) kata-kata yang haq di depan penguasa yang zalim” (HR Ahmad).
»سَيِّدُ الشُّهَداَءِ حَمْزَةٌ وَرَجُلٌ قاَمَ اِلَى حَاكِمٍ ظاَلِمٍ يُنَصِّحَهُ َقَتَلَهُ«
“Penghulu para syuhada adalah Hamzah, serta orang yang berdiri di hadapan seorang penguasa yang zalim, lalu memerintahkannya (berbuat makruf) dan mencegahnya (berbuat munkar), lalu penguasa itu membunuhnya” (HR Hakim dari Jabir).
Hadis ini merupakan bentuk pengungkapan yang paling tegas, yang mendorong agar berani menanggung semua risiko, sekalipun risiko mati, dalam rangka melakukan koreksi terhadap para penguasa, serta menentang mereka yang zalim itu.
SISTEM ADMINISTRASI NEGARA
Memenuhi urusan rakyat termasuk kegiatan ri’ayatu asy-syu’un, sedangkan ri’ayatu asy-syu’un itu adalah semata-mata wewenang Khalifah, maka seorang Khalifah memiliki hak untuk mengadopsi teknis administrasi (uslub idari) yang dia kehendaki, lalu dia perintahkan agar teknis administrasi tersebut dilaksanakan. Khalifah juga memiliki hak diperbolehkan membuat semua bentuk perundang-undangan dan sistem administrasi (nidzam idari), lalu mewajibkan atas seluruh rakyat untuk melaksanakannya. Dalam hubungan ini, semuanya itu merupakan kegiatan-kegiatan substansi. Khalifah juga diperbolehkan untuk memerintahkan salah satu di antaranya, kemudian hal menjadi mengikat semua orang untuk melaksanakan aturan tersebut, tidak dengan aturan yang lain. Dengan demikian, pada saat itu hukum menaatinya menjadi wajib. Hal ini merupakan kewajiban untuk menaati salah satu hukum yang ditetapkan oleh khalifah.
Dalam hal ini, artinya khalifah telah menetapkan suatu hukum (tabanniy) terhadap suatu perkara yang telah dijadikan oleh syara’ sebagai haknya. Artinya, khalifah telah melakukan hal-hal yang diangap perlu untuk memudahkannya dalam menjalankan tugasnya, yaitu ri’ayatu asy-syu’un. Oleh karena itu, ketika dia menetapkan suatu hukum berkaitan dengan sistem administrasi, rakyat wajib terikat dengan apa yang telah ditetapkannya tersebut dan perkara ini termasuk dalam hal ketaatan terhadap ulil amri. Hal tersebut merupakan kegiatan administrasi negara dilihat dari sisi penanganannya, sedangkan dalam kaitannya mengenai perincian kegiatan administrasi, dapat diambil dari fakta kegiatan administrasi itu sendiri.
Dengan meneliti faktanya, akan tampak bahwa di sana terdapat beberapa kegiatan yang dilakukan oleh khalifah sendiri atau oleh para pembantunya (mu’awin). Baik berupa kegiatan pemerintahan, yaitu menerapkan hukum syara’, maupun kegiatan administrasi, yaitu melaksanakan semua urusan yang bersifat substansi, dari kegiatan penerapan hukum syara’, bagi semua orang, dalam konteks hal ini memerlukan cara dan sarana tertentu. Oleh karena itu, harus ada aparat khusus yang dimiliki khalifah dalam rangka mengurusi urusan rakyat sebagai tangung jawab kekhilafahan tersebut. Di samping itu, ada urusan-urusan yang menyangkut kepentingan rakyat yang harus dipenuhi. Maka dari itu, dibutuhkan adanya instansi yang secara khusus bertugas memenuhi kepentingan rakyat, dan ini adalah suatu keharusan, berdasarkan kaidah:
“Apabila suatu kewajiban tidak sempurna ditunaikan, kecuali dengan adanya suatu perkara, maka mewujudkan perkata tersebut adalah wajib”
Instansi tersebut terdiri dari departemen, jawatan, dan unit-unit tertentu. Departemen antara lain Pendidikan, Kesehatan, Pertanian, Perhubungan, Penerangan, Pertanahan, dan lain sebagainya. Semua departeman mengurusi departemennya sendiri, beserta jawatan dan unit-unit di bawahnya. Adapun jawatan adalah instansi yang mengurusi jawatannya dan unit-unit di bawahnya. Adapun unit-unit tersebut mengurusi urusan unit itu sendiri, beserta bagian-bagian dan subbagian di bawahnya. Semuanya di bentuk untuk menjalankan urusan-urusan administrasi negara, serta memenuhi kepentingan-kepentingan rakyat. Pada tingkat yang paling atas diangkat pejabat yang bertanggung jawab kepada khalifah dan secara langsung mengurusi urusan departemen tersebut, berikut para aparat di tingkat ke bawahnya hingga sub-subbagian di dalam departemen tersebut.
Inilah penjelasn fakta sistem administrasi negara, yang merupakan perangkat umum bagi semua rakyat, termasuk siapa pun yang hidup di dalam naungan Negara Islam. Instansi-instansi tersebut biasanya disebut “Diwan” atau “Diwannud Daulah”.(An Nabhanni, Nidzamul Hukmi Fil Islam, terj. Hlm. 280).
SIFAT ADMINISTRASI NEGARA ISLAM
Administrasi Negara dalam Islam dibangun berdasarkan falsafah: wa-in kaana dzu ‘usratin fanadhiratun ila maysarah (Jika ada orang yang mempunyai kesulitan, maka hendaknya dilihat bagaimana memudahkannya). Dengan demikian, ia bersifat untuk memudahkan urusan dan bukan untuk menekan, apalagi memeras orang yang menghendaki kemaslahatannya dipenuhi atau ditunaikan. Adapun strategi yang di jalankan dalam rangka mengurusi maslah administrasi ini adalah dilandasi dengan suatu kaidah: Sederhana dalam peraturan, cepat dalam pelayanan, serta profesional dalam penanganan. Hal ini diambil dari realitas pelayanan terhadap kebutuhan itu sendiri. Umumnya orang yang mempunyai kebutuhan tersebut menginginkan agar kebutuhannya dilayani dengan cepat dan terpenuhi dengan sempurna (memuaskan).
Rasulullah saw. bersabda:
“Seseungguhnya Allah memerintahkan kesempurnaan dalam segala hal. Karena itu, apabila kalian membunuh (dalam hukuman qishas), sempurnakanlah pembunuhannya. Apabila kalian, menyembelih, maka sempurnakanlah sembelihannya” (HR Imam Muslim)
Karena itu, kesempurnaan dalam menunaikan pekerjaan jelas diperintahkan oleh syara’. Agar tercapai kesempurnaan dalam menunaikan urusan tersebut, maka penanganannya harus memenuhi tiga kriteria tersebut, 1) sederhana dalam peraturan, karena dengan kesederhanaan itu akan menyebabkan kemudahan. Kesederhanaan itu dilakukan dengan tidak memerlukan banyak meja,atau berbelit-belit Sebaliknya, aturan yang rumit akan menimbulkan kesulitan yang menyebabkan para pencari kemaslahatan menjadi susah dan jengkel. 2) cepat dalam pelayanan, karena kecepatan dapat mempermudah bagi orang yang mempunyai kebutuhan terhadap sesuatu untuk meperolehnya, dan 3) pekerjaan itu ditangani oleh orang yang ahli (profesional). Dengan demikian, semuanya mengharuskan kesempurnaan kerja, sebagaimana yang dituntut oleh hasil kerja itu sendiri.
Dalam rangka memenuhi prinsip-prinsip kemudahan ini pula, sistem administrasi dalam Islam tidak bersifat sentralistis, yang ditentukan semuanya oleh pusat, sebaliknya bersifat desentralisasi, atau diserahkan kepada setiap desa, kecamatan, kabupaten/kota, atau provinsi. Dengan demikian, kemaslahatan yang akan diselesaikan dapat ditunaikan dengan cepat dan dalam waktu yang sesingkat-singkatnya, tanpa harus menunggu disposisi, keputusan dari atas atau pusat.
Karena perkara ini adalah bagian dari uslub yang mempunyai sifat fleksibel dan temporal. Artinya, dengan fleksibilitasnya, masalah administrasi akan selalu mengalami perkembangan sesuai dengan kebutuhan dan kemaslahatan yang hendak dipecahkan atau diselesaikan. Dengan sifatnya yang temporal, administrasi negara bisa berubah sewaktu-waktu, jika dipandang tidak lagi sesuai atau tidak cocok lagi dengan kemaslahatan yang dituntut untuk dipenuhi.
PENUTUP
Membangun pemerintahan yang bersih dan baik bukanlah pekerjaan yang mudah. Hal itu akan menggerakkan segenap aspek kehidupan kenegaraan dan kemasyarakatan. Juga membutuhkan dukungan dari segenap aparat pemerintahan, masyarakat, dan sistem yang baik. Hanya dengan pemilihan akan sistem yang terbaiklah, maka upaya membangun pemerintahan yang baik itu akan menemukan jalan yang jelas.
Membangun pemerintahan yang baik bukanlah pekerjaan yang mudah. Itu merupakan pekerjaan besar yang harus diawali dari pemahaman dasar atas visi dan misi pemerintahan. Oleh karena itu, pilihan utama atas ideologi apa yang akan dijadikan landasan pembangunan pemerintahan, akan menentukan terbuka atau tidaknya harapan, bagi upaya penciptaan pemerintahan yang baik itu. Pemerintahan yang baik hanya bisa dicapai, bila ideologi yang menjadi pilihan adalah ideologi yang paling benar. Di atas ideologi yang paling benar itulah, akan dibangun sistem yang baik dan individu-individu yang tangguh.
Sistem Islam (syariat Islam) telah menunjukkan kemampuannya yang luar biasa. Kemampuannya bertahan hidup dalam rentang waktu yang demikian panjang (lebih 12 abad), dengan berbagai macam penyimpangan dan pengkhianatan oleh para penyelenggaranya, telah menegaskan kapabilitas sistem yang belum ada tandingannya sampai saat ini, bahkan hingga akhir zaman. Dengan demikian, jawaban atas kebutuhan akan hadirnya pemerintahan yang baik itu adalah dengan menjadikan Islam sebagai ideologi, serta syariat Islam sebagai aturan kehidupan pemerintahan dan kemasyarakatan. Dengan syariat Islam itulah, kita membangun pemerintahan yang bersih dan baik, sekaligus mencetak aparat pemerintahan yang andal.
Wallahu’alam bi ash-shawwab
Allah menjelaskan bahwa ciri-ciri utama Ulil Amri Minkum yang sebenarnya ialah komitmen untuk selalu mengembalikan segenap urusan yang diperselisihkan kepada Allah (Al Qur'an) dan Rasul (sunnahnya). Para pemimpin sejati di antara orang-orang beriman tidak mungkin akan rela menyelesaikan berbagai urusan kepada selain Al-Qur’an dan Sunnah Ar-Rasul. Sebab mereka sangat faham dan meyakini pesan Allah:
Adapun dalam kehidupan kita dewasa ini segenap sistem hidup yang diberlakukan di berbagai negara –baik negara Muslim maupun Kafir- ialah mengembalikan segenap urusan yang diperselisihkan kepada selain Allah (Al Qur'an) dan Rasul (sunnahnya). Tidak kita jumpai satupun tatanan kehidupan modern yang jelas-jelas menyebutkan bahwa ideologi yang diberlakukan ialah ideologi Islam yang intinya ialah mendahulukan berbagai ketetapan Allah dan RasulNya sebelum yang lainnya. Malah sebaliknya, kita temukan semua negara modern yang eksis dewasa ini memiliki konstitusi buatan manusia, selain Al-Qur’an dan AsSunnah An-Nabawiyyah, yang menjadi rujukan utama kehidupan berbangsa dan bernegara. Seolah manusia mampu merumuskan konstitusi yang lebih baik dan lebih benar daripada sumber utama konstitusi yang datang dari Allah subhaanahu wa ta’aala.
Sungguh dalam kelak nanti di neraka penyesalan mereka yang telah mentaati para pembesar dan pemimpin yang tidak menjadikan Allah dan RasulNya sebagai tempat kembali dalam menyelesaikan segenap perkara kehidupan.
